香港《國安法》草案細節引發的五大爭議

山米

中國人大早前公布了香港版《國安法》草案初步內容，訂明中央政府將在香港設立駐港國安公署，在「特定情形下」對「極少數」國安案件行使管轄權，「監督、指導、協調」香港特區政府的國安工作，中央政府將指派國安顧問到香港，提供諮詢意見。

草案列明，如果香港法律和港版《國安法》不一致，則適用《國安法》的規定，法例解釋權屬於全國人大常委會， 而在香港審理國安案件時，香港特首將指定負責處理的法官。

中國人大常委會將在6月28日至30日再次召開會議，官方消息並未提及將在此次會議上表決港區國安法。但中國《環球時報》引述消息稱，涉港國安立法事宜很大機會被列入議程，如果人大常委對草案意見一致，不排除月底即將交付表決，意味該法7月初或可生效。

香港法律界對草案表達了憂慮，有學者認為，今次港版《國安法》的內容，令香港司法制度出現「戲劇性變化」，讓中央能夠以「從未想過的方式」操控香港。

但香港建制派人士認為，港版《國安法》已經充分平衡「一國」和「兩制」，並沒有想象般嚴苛，有利解決香港出現的國家安全風險。

BBC中文總結了目前引發爭議的五大問題。

香港國安法：民主派議員表示「一國一制」已經來臨1.「特定情形」的「極少數」案件管轄權

香港版《國安法》草案初步訂明中國中央政府將在香港設立駐港國安公署，在「特定情形下」對「極少數」國安案件行使管轄權，目前並沒有清楚定義何謂「特定情形」，亦沒有交代「管轄權」牽涉的範圍。

香港法律界和政界擔心，這可能涉及跨境執法和司法。香港大學法律學院公法講座教授陳文敏關注中央的管轄權是否包括偵查、封屋、拘捕、審案、判決等，如管轄權包括這些權力，是否代表當案件被視為「特定情形」時，該人已「突然進入中國司法制度，不知有何權利保障」。

香港民主黨立法會議員涂謹申認為，一旦容許中央對國安案件有管轄權，「就等同打開缺口」，令本港失去「一國兩制」。他說中央政府視國家安全凌駕一切，即使條文規範「極少數」個案，「最終都是任由中央演繹」。

港大法律學者陳弘毅認為，法案應對於「特定情形」有比較明確的界定，而且範圍應非常狹窄，「如涉及涉嫌犯罪人被移交內地，其程序上的保障必須是充分的」。

中國全國人大常委譚耀宗被香港媒體問到會否把疑犯送往大陸受審時表示，若果情況失控，少數案件會引渡到大陸受審，認為這是中央的一個選項，視乎中央如何行使管轄權，不過他認為，絶大部分國安案件由香港特區負責執法及司法工作，而中央行使「管轄權」的程序，應該是由香港特首提出，再經中央批准，其主導權在特首手上。

基本法委員會前副主任兼香港前律政司司長梁愛詩認為，暫時未清楚什麼是「特定情形」，但如果案件涉及特首或香港主要官員，又或是一些涉及「疆獨」、「藏獨」、「香港不熟悉的國際事件」等等，則會由中央處理案件。

                               
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2. 新增駐港國安公署和顧問

根據公布的法律草案，北京將會設立「駐港國安公署」，其職責為：「分析研判香港特別行政區維護國家安全形勢，就維護國家安全重大戰略和重要政策提出意見和建議；監督、指導、協調、支持香港特別行政區履行維護國家安全的職責；收集分析國家安全情報信息；依法辦理危害國家安全犯罪案件。」同時，中央會指派一名國家安全事務顧問，為香港設立的國安委員會提供意見。

中國全國人大常委譚耀宗表明，公署是人大常委授權在港設立的機構，並非《基本法》22條中所指的「中央所屬各部門」，即是不受「不干預香港特區」的條文規管。

《基本法》22條原本訂明，「中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務」，港府以往把中聯辦、港澳辦當成「中央所屬部門」，但在近期則澄清兩辦代表中央，不受22條規管。

香港大學法律學者陳文敏評論說，這種說法等同認為公署可「直接干預香港問題」，是「凌駕於香港的組織」，「可以指指點點香港政府如何做事，幾乎由他們管治」。

香港大律師公會副主席葉巧琦擔心，駐港國安公署地位似「超然」，「有什麼可以監管它？（公署）又有司法、執法權，關係到你我的人身自由，是否不需要守香港法律？」

她又認為，中央指派的國家安全事務顧問，如果在案件中提供意見，可能會影響律政司的司法獨立的刑事檢控程序。

香港民主黨立法會議員涂謹申認為，「顧問」代表中央，猶如大陸由政法委書記指導國家安全的工作，是「最高權威」的「太上皇」，相信一旦干預某些決定，港府「最後一定要聽他說」。

香港前律政司司長梁愛詩認為，這名國安顧問不是「太上皇」，並非擁有「無限權威」，如顧問提供的意見不適用，委員會未必一定採納，強調委員會顧問不可以直接行使權力。

                               
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香港律政司司長鄭若驊：國家安全從不是港區自治範圍的事
3. 《國安法》會不會凌駕《基本法》

新華社的香港版《國安法》草案提到，香港本地法律若與港區《國安法》不一致，則《國安法》的規定適用，而該法的解釋權屬全國人大常委會。

全國人大常委譚耀宗表明，港區《國安法》是中央立法，放進《基本法》附件三，與香港本地法律層次不同，對本地法律有凌駕性。

香港大學法律學院首席講師張達明擔心日後即使港區國安法與《香港人權法案條例》有牴觸，香港法庭都不能裁定條文違憲。港大法律學者陳文敏稱，香港法院審理有關案件時，無可避免會涉及法例解釋的問題，但法院似乎未見有最終解釋權，需要由人大釋法。

親北京的香港執業律師鄭國傑則認為，即使有人權法保障個人自由，條文也會受到保障國家安全的限制。香港資深大律師湯家驊說，人大法工委在說明中，已提到港府要依法保障居民受《國際人權公約》下享有的權利和自由，認為港區《國安法》不會高於或凌駕基本法。

                               
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黎智英：強制執行《國安法》便是香港末日，期待美國嚴厲制裁
4. 國安案件由香港特首指定法官

根據新華社發佈的草案，香港特首未來會擔任香港的「維護國家安全委員會」主席，並有權指派法官審理國安案件。

香港大律師公會副主席葉巧琦認為，特首可以指定法官去審理國安案件的做法是「聞所未聞」，批評「完全是行政干預司法」，情況令人憂慮，「提訴的是香港特區政府，現在居然是特區政府告一名被告時，是由特區政府首長行政長官去指派法官審理？」

大律師公會主席戴啟思認為，這種做法並不尋常，觸及香港司法獨立的核心，形容是香港主權移交以來的最大轉變，他指出，特首未來同時會是「維護國家安全委員會」主席，由特首任命法官會涉及利益衝突，預料衍生許多問題。

陳文敏接受香港媒體訪問時質問，特首會按什麼凖則挑選法官，「是否因國籍、忠誠度？還是查了三四代，認為法官信得過？」

在香港的法律制度中，案件由哪個法官審理是由該層級法院的首席法官決定，並非由特首負責，就算部分案件需要由特首委任，特首一般也需要按終審法院首席法官的建議去委任合資格法官。在任命香港終審法院首席法官的事宜上，特首可以按法定獨立的「司法人員推薦委員會」的建議作出任命，再徵得立法會同意下決定。這種關係是基於香港奉行的「三權分立」的原則。

有分析認為，這種做法是要避免外籍法官審理國家安全等敏感案件。中國全國港澳研究會理事、香港法學交流基金會高級顧問顧敏康接受中國官媒《環球時報》訪問時稱，中央將任命法官的權力賦予特首，可確保審理國安案件的法官「尊重國家安全，具備愛國情懷，有意志和能力履行特區維護國家安全的義務」，「或許比直接禁止外籍法官審理國安案件更具備有效性」。

香港律師會前會長、港區全國政協委員蘇紹聰則認為，《國安法》屬於國家層面的事，案件很多時涉及國家機密，如由特首指派法官去行使參與權，他認為是非常合理。

有建制派意見認為，《國安法》不應有追溯期，讓當局可追究過去一年的分裂國家及暴力示威案件。

5. 罪名定義含糊

根據中國人大有關港版《國安法》的說明，草案明確規定四類危害國家安全的罪行和處罰，包括分裂國家罪、顛覆國家政權罪、恐怖活動罪、勾結外國或者境外勢力危害國家安全罪。

不過草案沒有交代違法的罰則，全國人大常委譚耀宗稱，監禁刑期由三年至十年不等。

香港大學法律系退休教授、美國法學家戴大為（Michael Davis）接受美國媒體訪問時認為，有關草案的犯罪定義語意含糊，法院能夠推翻的機會很微，他認為，草案中有關「勾結外國或者境外勢力」的條文，有可能會被用作拘捕及控告為外國政府和機構工作的港人。

普通法並沒有針對「勾結」一字的釋義，香港律政司司長鄭若驊早前被問到如何定義「勾結」一字時表示，要留待法律條文出台才能回應。

而美國紐約大學法學院教授、中國法專家孔傑榮（Jerome Cohen）亦表示，港區《國安法》令香港司法制度出現「戲劇性變化」，讓中央能夠以「從未想過的方式」操控香港。

他接受英國《衛報》訪問時指，草案並沒有觸及一些關鍵問題，例如被控人士是否會送往大陸審訊，「國家安全罪行」的定義是什麼，以及特首會以什麼凖則委派法官等等，他認為，這跡象顯示北京領導層在面對這敏感困難議題，仍存在不確定因素和意見分歧。

目前人大官方文件中，並沒有明確指出港版《國安法》會否設有追溯期，香港民主派擔心這會成為日後讓當局「任意解釋的後門」，例如專門舉辦「六四晚會」的支聯會，則擔心法例通過後，會追究他們在「六四晚會」表達「結束一黨專政」的立場。

香港律政司司長鄭若驊早前已表明，一般而言新法例不會有追溯期，「每件事都有例外」。全國人大常委譚耀宗說，港版《國安法》很大機會不設追溯期，但親北京的香港法律界人士鄭國傑認為，港區《國安法》應該具備追溯力，因為過去一年有很多涉及危害國家安全的犯罪者，他們引發了「激進暴力恐怖活動」以及「公開請求外國對國家和香港進行制裁」，嚴重危害國家主權，因此，有必要採取有力措施依法予以懲治和制止。

山米

中國全國人大早前決定繞過香港立法會，在當地實施港版《國家安全法》，引起爭議。反對者認為人大的做法繞過立法會，令香港公眾無法參與立法工作或給予意見，損害香港的高度自治。支持一方認為，香港本身有憲制責任就保護中國國家安全立法，但主權移交至今仍然未成事。

支持一方所指的是香港《基本法》第23條，規定香港應自行立法「禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為」。

香港政府2003年曾經提出草案就這條條文立法，但立法過程引起巨大爭議，加上當年爆發非典型肺炎（SARS，又稱「沙士」）疫情，嚴重打擊經濟，觸發大規模遊行，最終時任特首董建華宣佈撤回草案。

同樣是中國特別行政區的澳門治權移交雖然比香港晚兩年，但它在2008年已經按澳門《基本法》的規定訂立國家安全法。支持推動香港《國家安全法》立法的一方因此經常以澳門為例子，嘗試證明這條法律不會影響香港社會穩定。

                               
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BBC中文給您盤點香港與澳門的五個「大不同」。

「就像有把刀在你頭上」

香港政府首次也是至今唯一一次正式提出就《基本法》第23條立法是2003年。時任特首董建提出修訂香港法律中不同條文，加入條文把推翻中國政府、叛國、偷取官方機密等行為刑事化，並訂出相應罰則，以符合《基本法》第23條的規定。

建議當時在社會引起許多討論，主要是關注立法會損害香港市民的言論自由，部份意見也認為立法會把中國大陸「國家安全」的概念引進香港，政府可以隨意引用這個法律取締任何民間組織。

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香港政府在推廣立法建議時，部份官員的言論也引起爭議，時任律政司司長梁愛詩更形容23條立法「就像有把刀在你頭上」。她多年後接受香港傳媒解釋，指自己當時「不懂得反應傳媒的問題」，才說出這句話。

香港「民間人權陣線」在2003年7月1日以「反對23條立法」為題發起遊行，聲稱約50萬人參加，是香港主權移交到當時最大規模的遊行。

董建華之後提出讓步，修改部份條文，但最後親商界自由黨的時任主席田北俊宣佈辭去行政會議成員，並聲言反對政府倉促立法，令政府在立法會無法取得足夠的票數通過修訂，最終撤回草案。

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「燙手山芋」

董建華2005年以健康原因為由辭去特首一職。《基本法》第23條的立法工作之後成為香港的「燙手山芋」，每屆行政長官對第23條立法工作的立場都是外界的關注點。

而董建華之後的每名行政長官，包括曾蔭權、梁振英和林鄭月娥先後都指出就《基本法》第23條立法是香港的憲制責任，但都沒有再次正式提出立法建議。

他們的解釋各有不同：曾蔭權在2010年發表《施政報告》後回應記者提問時表示，自己的競選大綱中沒有包括就第23條立法的工作，而且當時社會氣氛對第23條立法的擔憂與2003年一樣。

梁振英離任特首後說，如果自己就任特首時提出立法，會遭到泛民主派議員阻撓，令立法會癱瘓。他認為自己在任期間無法就《基本法》第23條立法，泛民主派議員應負上責任。

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爭議延續

現任特首林鄭月娥上任後也曾被問及《基本法》第23條的立法工作，她當時表示留待「社會條件成熟時」才會提出。去年曾經有建制派意見認為成功推動《逃犯條例》修訂的工作後，香港政府應開展第23條的立法工作，但《逃犯條例》的修訂最終被撤回，林鄭月娥至今也沒有正式提出《基本法》第23條的立法建議。

但香港政府2018年曾經引用《社團條例》，宣佈爭取香港脫離中國成為獨立國家的香港民族黨為非法社團。

這個做法引起爭議，但林鄭月娥指出雖然香港未就《基本法》第23條立法，但不等於對「試圖分裂國家、危害國家安全的行為視若無睹」，也應利用現有香港法律處理第23條範圍的行為。

香港親中報章《文匯報》也指出，香港法律《刑事罪行條例》中已經有訂出對當局「離叛」的罰則。雖然條文自主權移交以來未曾修改，字眼上仍然是規範針對英女皇或英國政府的行為，香港法律上另有規定「女皇」、「陛下」等字眼在主權移交後應被詮釋為「中央政府」、「特區政府」等，因此這部法律應適用於處理香港民族黨等推動「香港獨立」的行為。

                               
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香港民族黨於2016年3月28日成立，自稱為香港"首個主張香港獨立的政黨"，召集人為陳浩天。

中國官方多番強調，即使香港《國安法》實施後，香港仍然需要就《基本法》第23條的規定立法。

林鄭月娥早前也指出，香港《國安法》的草案內容沒有修改《基本法》，香港應自行立法禁止「危害國家安全行為」，因此仍然有責任就《基本法》第23條立法，但她沒有提及什麼時候開展工作。